國資監管進入“法治治本”新紀元 2026年企業國有資產法修訂草案全景解讀

一、里程碑：從“管資產”邁向“管資本”的法治跨越

2026年4月27日，十四屆全國人大常委會第二十二次會議對《企業國有資產法（修訂草案）》進行了初次審議。這是該法自2009年施行以來的首次大修，距離上一輪國企改革三年行動收官已有數年，正值國企改革深化提升行動的關鍵節點。

本次修訂并非簡單的制度修補，而是完成了從“行政規章”到“國家法律”的位階質變。修訂草案共9章109條，其中修改71條、新增32條，力度之大前所未有。其核心邏輯在于徹底解決長期困擾國資監管的“九龍治水”與“所有權虛置”問題，通過法律形式固化近年來“管資本”為主的改革成果，構建“大國資、全口徑”的監管格局。這意味著，國家出資企業的管理者必須清醒認識到：合規已不再是“錦上添花”的形象工程，而是關乎職業安全的“底色”與“底線”。

二、破解“所有者缺位”：股權董事制度的確立

針對國企治理中長期存在的“內部人控制”和所有者虛置難題，修訂草案開出了“法治處方”。其中最引人注目的制度創新是明確建立“國有股權董事制度”。這一制度總結了過去“外部董事”“專職董事”的實踐經驗，明確規定國有股權董事需依法獨立行使職權，并將履職情況直接報告委派機構。這一設計旨在切斷董事受企業內部人影響的利益鏈條，通過薪酬考核由派出機構統一管理的方式，確保董事在表決時能夠“挺直腰桿”，真正代表出資人意志。

同時，草案以專節強化公司治理，鼓勵股權多元化。這不僅是與國際高標準經貿規則接軌的舉措，更是為了形成“權責明確、運轉協調”的經營機制。對于國企管理者而言，這意味著集體決策不再是“免責金牌”，投贊成票的董事及經辦人員均需對決策后果承擔責任，過往“法不責眾”的幻想將徹底破滅。

三、打破“九龍治水”：全口徑覆蓋與穿透式監管

本次修訂的最大亮點之一在于監管范圍的實質性破壁。過去的監管往往側重于生產經營性國有資產，而對金融資產、文化資產甚至數據資產的管理相對分散。修訂草案首次在法律層面將監管觸角延伸至 “全口徑” 領域，特別是首次賦予數據資產獨立的法律地位，將其與自然資源、行政事業性資產并列監管，填補了數字化轉型浪潮中防止國有資產流失的法律空白。

為了確保監管不留死角，草案明確提出了 “穿透式監管” 的要求。針對實踐中部分二級、三級企業存在的“脫管”現象，草案強調監管要覆蓋國家出資企業及其控股、參股權益的全生命周期。結合當前數字化監管平臺的建設，未來的國資監管將從“紙面審計”向“實時監測”轉型。這意味著，即便處于集團底層級的子公司，其重大經營投資行為也將處于國資監管機構的實時監控之下，任何試圖通過多層架構規避監管的行為都將無所遁形。

四、重塑“指揮棒”：分類考核與社會責任并重

告別“一刀切”式的管理模式，修訂草案對國企的分類管理進行了法律層面的最終定型。草案原則上將國企劃分為功能類、公益類、商業類三種類型，并以此為依據實施差異化考核。對于公益類企業，考核將更側重于服務質量和成本控制；對于商業類企業，則更強調市場競爭力和資本回報率。這一規定為企業內部制定差異化的薪酬激勵和考核指標提供了最高層級的法律依據。

在資本收益管理上，草案進一步回應了“全民共享”的呼聲。一方面，草案明確國有資本收益將兼顧企業發展與民生改善，通過調入一般公共預算統籌使用；另一方面，首次在法律中規定國有獨資及控股公司應劃轉一定比例的國有資本用于保障社會保險基金的持續運行。這種制度設計將國有企業的經營效益與全社會的民生保障直接掛鉤，極大地提升了國資管理的社會透明度與公信力。

五、剛柔并濟：終身問責與盡職免責的閉環

如果說2026年施行的《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法》是懸在管理者頭頂的“利劍”，那么本次修訂草案則通過法律的形式構建了完整的責任閉環。

從“剛性”層面看，草案確立了違規經營投資責任追究制度，并與此前的部門規章銜接，明確了“終身問責”的法律地位。一旦造成資產損失，不論責任人是否調離、提拔或退休，都將面臨薪酬追索、行業禁入乃至法律制裁。

從“柔性”層面看，草案特別增設了盡職免責條款。這是對改革者最大的“定心丸”。草案明確，在科技創新、戰略新興產業投資等前沿領域，只要管理人員已履行忠實與勤勉義務、充分獲取信息并有合理理由相信決策符合企業利益，即可免于追責。這種“容錯機制”的法治化，旨在破解當前部分國企存在的“怕擔責、不敢投”的“躺平”心態，鼓勵企業家精神在合規框架內大膽闖、大膽試。

六、結語

2026年的這次修法，標志著我國國資監管正式進入了“法治治本”時代，它不再是運動式的檢查，而是一套全天候、全覆蓋、全周期的法治系統。對于國有企業而言，適應這套新規則，將合規管理嵌入基因，將是未來一段時期生存與發展的核心命題。